ATTACHÉ TERRITORIAL : Module 5

L'Union européenne et les territoires

Épreuve visée : composition externe lorsque le sujet touche à la transition écologique, à la cohésion ou à la commande publique, note de spécialité, et entretien d'admission. L'échelon européen est le grand oublié des copies, et le jury le sait. Intérêt pour le métier : une part significative des politiques qu'un attaché met en œuvre est encadrée, cofinancée ou contrainte par le droit de l'Union. Les fonds européens se gèrent en région, les aides aux entreprises se notifient à Bruxelles, les seuils de marchés viennent de directives. Statut des sources : visas [VÉRIFIÉ] sur Légifrance et EUR-Lex. Aucun montant d'enveloppe ni seuil chiffré conjoncturel : les seuils de marchés publics sont révisés tous les deux ans et les enveloppes changent à chaque cadre financier. Ces données relèvent de la veille du site.

1. Ce qu'un candidat territorial doit savoir des institutions

Le programme ne demande pas une expertise en droit institutionnel européen. Il demande de ne pas confondre les institutions et de comprendre qui décide quoi.

1.1 Les cinq institutions à ne pas confondre

Institution	Composition	Rôle
Conseil européen	Chefs d'État et de gouvernement	Fixe les orientations générales, ne légifère pas
Conseil de l'Union européenne	Ministres des États membres, par formation	Colégislateur avec le Parlement
Commission européenne	Un commissaire par État membre	Monopole d'initiative législative, gardienne des traités
Parlement européen	Députés élus au suffrage universel direct	Colégislateur, vote le budget, investit la Commission
Cour de justice de l'Union européenne	Un juge par État membre	Interprétation uniforme du droit de l'Union

Le piège récurrent. Le Conseil de l'Europe, qui siège à Strasbourg et dont relève la Cour européenne des droits de l'homme, n'est pas une institution de l'Union européenne. C'est une organisation internationale distincte, plus large, créée en 1949. Confondre les deux en copie est une faute qui se remarque immédiatement.

1.2 La procédure législative ordinaire

La Commission propose, le Parlement et le Conseil adoptent conjointement, en trois lectures possibles avec conciliation. Retenir que le Parlement est colégislateur à égalité avec le Conseil suffit à l'échelle du concours.

2. Le droit de l'Union dans l'ordre juridique interne

2.1 Primauté et effet direct

Deux principes issus de la jurisprudence de la Cour de justice, jamais inscrits dans les traités eux mêmes sous cette forme.

L'effet direct (Van Gend en Loos, 1963) : une disposition claire, précise et inconditionnelle peut être invoquée directement par un particulier devant son juge national.
La primauté (Costa contre ENEL, 1964) : en cas de conflit, la norme de l'Union l'emporte sur la norme nationale contraire, y compris postérieure.

En droit français, la primauté sur la loi est admise par la Cour de cassation depuis Jacques Vabre (1975) et par le Conseil d'État depuis Nicolo (1989). La Constitution reste, du point de vue du juge national, au sommet de l'ordre interne : c'est la position du Conseil d'État dans Sarran (1998).

2.2 Règlement, directive, décision

Acte	Portée	Effet
Règlement	Général	Obligatoire dans tous ses éléments, directement applicable, sans transposition
Directive	Résultat à atteindre	Lie l'État quant au résultat, laisse le choix de la forme et des moyens, doit être transposée
Décision	Individuelle ou générale	Obligatoire pour ses destinataires
Recommandation et avis	Non contraignants	Aucune obligation juridique

Ce qui compte pour un attaché : un règlement s'applique tel quel, une directive suppose un texte français. Lorsqu'une directive n'a pas été transposée dans le délai, un particulier peut, sous conditions, l'invoquer contre l'État défaillant. La distinction se retrouve tous les jours dans les marchés publics, régis par des directives transposées au code de la commande publique, et dans la protection des données, régie par un règlement d'application directe.

2.3 La subsidiarité

L'Union n'intervient, hors de ses compétences exclusives, que si les objectifs ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres et peuvent l'être mieux au niveau de l'Union. Le principe figure à l'article 5 du traité sur l'Union européenne.

Le parallèle qui fait mouche. La subsidiarité européenne et la subsidiarité de l'article 72 de la Constitution reposent sur la même idée : décider au niveau le plus proche possible du terrain, sauf gain à monter d'un cran. Faire ce rapprochement en composition montre qu'on ne récite pas deux cours séparés.

3. Les fonds européens, là où une collectivité rencontre concrètement l'Union

3.1 La politique de cohésion

C'est le principal point de contact entre l'Union et les territoires. Trois fonds à retenir pour la programmation 2021-2027.

Le Fonds européen de développement régional finance l'investissement productif, les infrastructures, l'innovation, la transition écologique.
Le Fonds social européen plus finance l'emploi, la formation, l'inclusion.
Le Fonds pour une transition juste, créé pour cette programmation, accompagne les territoires les plus exposés à la sortie des activités carbonées. C'est le fonds que les candidats ignorent, et c'est celui qui donne le plus de matière sur un sujet de transition écologique.

S'y ajoutent le Fonds de cohésion, dont la France ne bénéficie pas, et le Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture.

Le piège de programmation. Le Fonds européen agricole pour le développement rural est souvent cité comme un fonds de la politique de cohésion. Il l'était jusqu'en 2020. Depuis 2021 il est sorti du règlement portant dispositions communes et relève du règlement sur les plans stratégiques de la politique agricole commune. Le citer parmi les fonds de cohésion date une copie de six ans.

3.2 Qui gère quoi en France

Depuis la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, les régions sont autorités de gestion de la majeure partie des fonds européens structurels. C'est une compétence importante et souvent ignorée des candidats : elle place la région en position d'instructeur et de payeur pour des porteurs de projets, dont les autres collectivités.

L'État conserve la gestion d'une partie du Fonds social européen, notamment sur le volet inclusion.

3.3 Les quatre principes de gestion

Concentration : les moyens vont en priorité aux régions les moins développées.
Programmation : les fonds sont engagés sur un cycle pluriannuel, à travers des programmes opérationnels approuvés par la Commission.
Partenariat : l'élaboration associe autorités nationales, régionales, locales et partenaires économiques et sociaux.
Additionnalité : le cofinancement européen s'ajoute à l'effort national, il ne s'y substitue pas.

L'additionnalité est le principe le plus utile en pratique : un projet financé à cent pour cent par l'Union n'existe pas. Il faut toujours une contrepartie nationale ou locale, et c'est ce qui rend le montage complexe pour une petite commune.

3.4 Le dégagement d'office

Les crédits programmés et non consommés dans un délai déterminé sont dégagés d'office et perdus pour le territoire. C'est la contrainte structurante de la gestion des fonds : une autorité de gestion pilote autant la consommation que la sélection.

Question d'entretien fréquente. « Une petite commune de votre territoire renonce à un financement européen. Pourquoi selon vous ? » Les réponses attendues : complexité du dossier, ingénierie insuffisante, avance de trésorerie à porter avant remboursement, contrepartie locale introuvable, crainte du contrôle. Répondre en citant l'ingénierie et la trésorerie montre une connaissance du terrain.

4. Les contraintes européennes sur l'action locale quotidienne

4.1 La commande publique

Les directives de 2014 sur les marchés et les concessions sont transposées au code de la commande publique. Elles imposent des seuils de procédure formalisée, révisés tous les deux ans par la Commission, au dessus desquels la publicité européenne est obligatoire.

Les trois principes fondamentaux de la commande publique, énoncés à l'article L. 3 du code, sont d'origine européenne : liberté d'accès, égalité de traitement, transparence des procédures.

Ne citez pas de seuil chiffré en copie sans réserve. Les montants changent tous les deux ans. Écrivez « au dessus des seuils européens, révisés tous les deux ans » : c'est exact en permanence.

4.2 Les aides d'État

L'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne pose une interdiction de principe des aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État qui faussent la concurrence et affectent les échanges entre États membres. Une subvention versée par une collectivité à une entreprise est une aide d'État au sens du traité.

Trois régimes permettent d'agir légalement.

Le règlement de minimis, qui exonère de notification les aides de faible montant sur une période glissante.
Le règlement général d'exemption par catégorie, qui dispense de notification préalable des aides répondant à des conditions précises.
La notification à la Commission, obligatoire hors de ces cas, avec suspension du versement jusqu'à la décision.

La sanction est redoutable : une aide illégalement versée doit être récupérée auprès du bénéficiaire, avec intérêts. Une entreprise soutenue de bonne foi peut ainsi devoir rembourser des années plus tard, ce qui met la collectivité en difficulté politique autant que juridique.

4.3 Les services d'intérêt économique général

Le droit de l'Union reconnaît que certaines missions justifient une compensation. Les critères issus de l'arrêt Altmark de 2003 permettent de considérer qu'une compensation de service public n'est pas une aide d'État : mandatement clair, paramètres de calcul établis à l'avance, absence de surcompensation, et opérateur choisi par marché public ou coût d'une entreprise moyenne bien gérée.

C'est le fondement juridique du financement de nombreux services publics locaux : transports, eau, déchets, logement social.

4.4 Les normes environnementales

Une part importante du droit de l'environnement appliqué localement est d'origine européenne : directive cadre sur l'eau et objectif de bon état des masses d'eau, directives sur les déchets et hiérarchie des modes de traitement, directive sur la qualité de l'air, réseau Natura 2000, évaluation environnementale des plans et projets.

Conséquence pour une collectivité : un manquement de la France peut aboutir à une condamnation en manquement, puis à des astreintes. Les décisions de la Cour de justice sur la qualité de l'air en sont l'exemple le plus commenté.

5. La gouvernance budgétaire européenne, et ce qu'elle fait aux collectivités

Le pacte de stabilité et de croissance encadre les finances publiques des États membres. La réforme de la gouvernance économique entrée en vigueur en 2024 remplace les règles antérieures par une trajectoire pluriannuelle de dépense nette, négociée entre chaque État et la Commission dans un plan budgétaire et structurel de moyen terme.

Le point qui intéresse un candidat territorial : les engagements européens portent sur l'ensemble des administrations publiques, ce qui inclut les administrations publiques locales. L'État est seul responsable devant la Commission mais ne maîtrise pas la dépense des collectivités, protégée par la libre administration. De cette asymétrie naissent les dispositifs successifs d'encadrement de la dépense locale, contractualisation puis mécanismes de régulation, et le conflit récurrent entre l'État et les associations d'élus.

Une phrase qui résume le sujet. « L'État répond en Europe d'une dépense qu'il ne décide pas seul. » Tout le débat sur l'encadrement de la dépense locale tient dans cette contradiction, et l'exposer ainsi vaut mieux que de prendre parti.

6. Points de vigilance

Ne confondez pas Conseil européen, Conseil de l'Union et Conseil de l'Europe. C'est la faute la plus fréquente et la plus visible.

Ne dites pas qu'une directive est directement applicable. Elle doit être transposée. L'invocabilité d'une directive non transposée est une exception encadrée, pas le principe.

Ne citez pas de seuils ni d'enveloppes de mémoire. Les seuils de marchés sont révisés tous les deux ans, les enveloppes de cohésion changent à chaque cadre financier pluriannuel.

N'oubliez pas l'échelon européen dans une composition sur une politique locale. Transition écologique, eau, déchets, air, transports, aides économiques : dans tous ces domaines, une copie qui s'arrête à l'État manque un niveau de la démonstration.

Reliez toujours l'Union au terrain. Le jury ne cherche pas un cours d'institutions européennes : il cherche à savoir si vous voyez l'Union quand vous instruisez une subvention à une entreprise ou un marché de travaux.

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